数字时代,平台经济迅速崛起,改变了我们的社会生产和生活方式,为经济发展提供了新的动能,也对传统的社会治理和政府规制提出了挑战。
比如,与乘客人身安全息息相关的网约车领域一直是舆论热点。网约车这种新型的出行方式极大地便利了我们的生活,且提供了新的就业岗位,发展势头强劲。国家应急管理部信息研究院11月7日发布的《中国网约车安全发展研究报告》显示,目前,国内每3个打车者中,至少有1人使用网约车,获得城市经营许可的网约车平台已超140家。
但与此同时,网约车平台爆发的数次安全事故也成为人们心头久久难散去的阴云。
11月25日,美国打车服务公司Uber(优步)在英国伦敦被吊销牌照。伦敦交通局(TFL)对Uber的安全性进行质疑,表示Uber并不是“合适的运营商”。
早在2017年,TFL就曾裁定Uber在安全保障方面缺乏足够的“企业责任”。尽管Uber已经做出了一些积极改变,2017年之后曾两次获得在伦敦运营的临时牌照,但它仍在继续施行“失败的模式”,几起危及乘客及安全的违规事件令TFL裁定Uber无法获得伦敦的私营出租运营牌照。
Uber遭到TFL质疑的重要原因在于,对未经授权的驾驶员开放照片上传的权限,这导致未经过严格背景筛查的驾驶员也能够顺利接载乘客,而这样的违规行为频次达到了14000次。此外,TFL指出,被吊销或解雇的驾驶员可以轻松创建一个新的Uber账户,短期内再次接载乘客,这带来安全隐患与相应的保险问题。
如何有效地对平台经济进行规范和管理?这可能是未来十年公共政策领域最重要的议题之一。
平台经济的强大基因
平台经济是目前全球最重要的商业模式,极大地影响着经济权力结构和人们的生活方式,成为现代经济体系中无孔不入的存在,具有“链接一切、撮合所有”的强大基因。
一是其网络外部性带来“赢者通吃”。
平台经济具有强烈的网络外部性特征:一边用户的数量、规模会影响另一边用户使用平台的效用或价值。平台一边用户的数量越多,对另一边用户越具有吸引力,平台规模效应越来越明显。
二是集聚辐射性带来“跨界融合”。
平台的集聚,可分为信息资源的集聚和实体的集聚这两种方式。信息资源的集聚是指通过构建平台、众多分散的信息被聚集到平台上,实现信息集聚效应。实体的集聚是指通过构建平台,使上下游关联方汇聚形成集群,实现捆绑式发展。这种集聚的特性,使平台经济涉及的产业链不断延伸,不但带动周边企业,产生商业流、信息流、物流、人流和信息流,形成辐射效应,从而增强实体经济的活力。阿里巴巴搭建了一个信息的生产、浏览、互动的平台,整合多方资源,不仅包括生产商、销售代理商、消费者还包括相关的物流服务、第三方支付等,产业涉及人们衣食住行的各个方面,带动了各个行业的发展,从而增强企业活力与竞争力。
三是共赢增值性带来“正和博弈”。
平台通过整合社会资源、协调各参与方关系,为双边用户提供好的服务,使各参与方皆能获取利益,从而提升平台价值。平台的共赢增值性显著与否决定着其能否在市场上立足和实现可持续发展,也只有实现增值性,平台企业才可能生存壮大。
竞争中的“三朵阴云”
但平台经济“链接一切、撮合所有”的特点也带来了新的竞争问题:赢者通吃导致寡头竞争,跨界融合带来过度竞争,平台各方的权责利划分更是缺乏规则与指引,让各界人士对这一巨无霸经济体“又爱又恨”,又向往又恐惧。
一、寡头化竞争。
随着互联网行业的深入发展,竞争者迅速进入市场,又迅速退出市场,最终“赢者通吃”现象愈来愈明显。互联网企业依靠技术创新和用户规模,容易实现较高的用户粘性,形成高度集中的市场竞争格局。目前我国互联网已经进入百度、腾讯和阿里巴巴三足鼎立的(BAT)寡头时代,更加准确的说,是进入了腾讯和阿里两巨头的“楚汉”相争时代。
依然以出行领域为例,2014年,滴滴与快的为争夺市场进行了“烧钱大战”,疯狂补贴。2015年2月,滴滴和快的宣布战略合并,在之后的一年内,滴滴又与新出现的Uber和易到重新上演了一番烧钱补贴大战。2016年8月1日,滴滴宣布将Uber中国区业务收入麾下,更进一步奠定了其在出行领域的江湖地位,在并购后涨价形成寡头化竞争的局面。在线旅游市场发生的故事如出一辙:携程先后收购艺龙、去哪儿网,结束行业的补贴烧钱大战,据当时数据统计,两家市场合并后占据OTA行业近七成市场份额。在外卖平台领域,饿了么收购百度外卖后,意味着外卖市场只剩下美团外卖和饿了么这两个重要的参与者,而由于腾讯和阿里巴巴分别入股美团和饿了吗,外卖市场背后依然是腾讯与阿里巴巴两大寡头的竞争。
二、过度竞争。
除了以上寡头化竞争,市场上出现了与平台经济同气连枝的分享经济,如共享单车、共享雨伞、共享充电宝、共享汽车。分享经济是平台经济的一种延伸,借助网络平台,利用市场中被闲置的资源,连接闲置商品所有者和使用者,创造出商业价值,早期的Uber和Airbnb都是分享经济的代表。分享经济一定程度上改变了以价格补贴为手段的竞争,但也造成过度化竞争,这是分享经济市场发展初期普遍存在的一种现象,原因是经营者开始都要争抢市场份额。以共享单车为例,经营者为了争夺市场份额,大量投放市场,关于小黄车和摩拜单车乱堆乱放的报道不断,不仅造成了资源的浪费,而且给城市治理带来很大问题。
三、平台企业权责利界定模糊。
中国信息通信研究院政经所所长鲁春丛认为,从平台企业责任看,网络经济新业态具有商业模式平台化、所有权使用权分离等特点,使得平台企业的权责利界定模糊。阿里巴巴售假、百度魏则西事件、e租宝事件、饿了么商家无证经营事件等,都显示了网络经济平台主体责任界定不清的问题。从行业监管体制看,以“互联网+”为代表的新技术、新产品、新业态和新模式不断涌现,打破了产业间融合壁垒。线下业务不断向线上扩展,原有的线下监管问题通过互联网进一步放大,亟须建立跨部门、跨地区的协同监管体系。
面对巨无霸,政府该做些什么?
一、形成顶层设计,依循基本规则统一管理。
政府部门、法律部门应及时跟进对平台经济的监管措施,形成基本的原则共识,搭建顶层框架,坚持政策统筹、法律统筹和监管统筹。
面对不同于传统经济的平台经济模式,立法机关没有必要慌乱了阵脚:平台经济实质是借助互联网技术手段、由互联网运营商主导的商业模式的调整和改变,并没有增加新的法律关系类型,现有的立法在原则和基本制度上仍然适用。
以网约车为例,在貌似最复杂的“四方关系”中,也不过是将信息服务、财产(汽车)租赁、劳务派遣等三种法律关系叠加在了出租汽车客运服务法律关系上,并不等于一个新的法律关系的产生。就网约车规制而言,其本质上就是出租汽车客运服务,互联网运营商(平台公司)作为客运服务的组织者,应当承担承运人责任。因此,只要有统领性的基本规则引导,其实可以发挥平台经济的数据优势进行更加有力的监管。比如网约车平台掌握司机与乘客即时的位置信息、行程信息,支持评价与投诉,还可以进行录音录像,其实在对出行的监控上有比以往更加丰富的资源。
要从新经济的特点出发,来甄别对于法治的具体需求哪些是真的、哪些是假的,不为假需求立法,把注意力放在顶层设计上。若不断为假的需求进行立法,会导致立法成本、守法成本、执法成本和司法成本都过高,让法治的权威大打折扣,也会对新经济的效率形成影响。只有在穷尽了既有的制度资源之后,仍然不能调整新经济引发、变更、终止的新型社会关系,或者表现为法律制度的空白,或者表现为权利、义务和责任的失衡,再审慎地提出立法或者修法建议,才不至于浪费立法资源。
二、建立维护创新和维护竞争为基础的法律监管体系
创新与竞争是新经济不断发展的活力所在。唯有创新,才能提高竞争的层次;唯有竞争,才能带来市场的繁荣和更高效益的创新。我国已经建立了公平竞争审查制度以推进市场竞争的健康发展,并明确要逐步确立竞争政策的基础性地位。
是否监管以及如何监管,隐含了如何认识和处理政府与市场关系、如何处理管制与竞争的关系的问题。因此,在新经济背景下如何重塑监管目标对于政府部门是一个必须思考的问题。建议废止所有阻碍创新、排除限制竞争的监管措施,把监管的出发点和落脚点定位于持续激励创新和改革,谦卑地尊重市场规律和消费者的正当诉求,才能有效提升平台经济发展的质量和效率。
三、充分保障消费者信息安全及其他利益。
激烈的数据争夺是平台经济最近几年的发展阶段中突出的现象,其中隐含着消费者信息安全的隐患。顺丰与菜鸟的数据大战、华为与腾讯的微信数据争夺战、脉脉非法抓取新浪微博用户信息……类似的例子已有数起。平台数据的权属、数据的利益分配事关信息安全和消费者利益,应对其进行必要的监管,保护消费者的个人数据。
数据和算法是平台竞争力的核心所在。平台可以通过用户的数据对用户进行“画像”,界定出用户的经济状况、职业面貌等基本情况,进而可以通过算法分析出更多相关信息。
这一方面有利于平台更精准地为用户投放产品服务,有利于消费者的体验,并且对促进大数据时代新型的消费形式和生活方式起着重要作用;
另一方面存在更大隐患的是,这对消费者的个人隐私形成了威胁,消费者在平台上的各项活动数据在汇入信息洪流的同时,位置信息、经济状况等私人信息也很容易被置于暴露状态。政府及立法部门应在消费者利益,特别是信息安全方面加强把关,制定行业规范。